Brasil avança timidamente após seis anos de Marco Legal

O Instituto Trata Brasil e a GO Associados divulgaram a 5ª edição do estudo “Avanços do Marco Legal do Saneamento Básico no Brasil de 2026 (SINISA, 2024)”, documento que busca avaliar o estágio de implementação da Lei nº 14.026, de 15 de julho de 2020, bem como analisar os potenciais ganhos socioeconômicos provenientes de maiores investimentos em saneamento. Após seis anos de implementação do Marco Legal do setor com o objetivo de atingir a universalização dos serviços até 2033, 15,9% da população brasileira vive ainda sem acesso à água potável e 43,3% não possuem coleta de esgoto. A lei estabeleceu que todas as localidades brasileiras devem atender a 99% da população com abastecimento de água e 90% com esgotamento sanitário até 2033. A legislação busca contribuir com a constituição de uma estrutura que incentive investimentos no tema, estimulando alternativas para o aumento da cobertura dos serviços básicos. Seus principais alicerces podem ser compilados em seis eixos : metas nacionais, competição pelo mercado, capacidade econômico-financeira, segurança jurídica e contratual, regionalização e normas de referência da Agência Nacional de Águas e Saneamento Básico (ANA).

A evolução dos indicadores entre 2020 e 2024 revela avanços tímidos e ainda insuficientes para aproximar o Brasil das metas previstas para 2033. Embora o indicador de tratamento de esgoto tenha registrado a maior expansão no período, ele permanece como o mais distante da universalização, uma vez que sua evolução depende, em grande medida, da ampliação da cobertura de coleta de esgoto. O total dos investimentos no período de 2020 a 2024 ficou em R$ 112,6 bilhões. Desse montante, a maior parcela (R$ 57,3 bilhões ou 50,9%) foi desempenhada pela macrorregião Sudeste, com o estado de São Paulo apresentando o desembolso mais significativo entre as unidades da federação brasileiras (R$ 34,6 bilhões ou 30,8%). Em contrapartida, a macrorregião Norte registrou o menor investimento do quinquênio, com R$ 5,3 bilhões, ou aproximadamente 4,7% do total. Trata-se da região com os piores indicadores de atendimento. Sob perspectiva estadual, o Acre foi aquele com o menor investimento no período, somando somente R$ 65,8 milhões entre 2020 e 2024, menos de 0,1% do total.

Desde a aprovação do Marco Legal o volume anual de investimento no País cresceu 51%, de R$ 90,54/hab para 137,02/hab. Entretanto, ainda segue distante do volume médio necessário previsto pelo PLANSAB, de R$ 225/ano/hab. A comprovação de capacidade econômico-financeira tornou-se um dos instrumentos centrais do Marco. A capacidade econômico-financeira tem como objetivo verificar se os prestadores apresentam condições materiais de cumprir as metas legais nos prazos estabelecidos. A meta não era apenas formalizar documentos, mas confrontar a existência jurídica dos contratos com a capacidade efetiva de financiar e executar os investimentos necessários à universalização. Publicado em julho de 2023, o Decreto nº 11.598/2023 definiu a metodologia para comprovação da capacidade econômico-financeira dos prestadores de serviços públicos de abastecimento de água potável ou de esgotamento sanitário que detivessem contratos regulares em vigor. Na prática, a exigência alcançou sobretudo contratos de programa celebrados entre municípios e companhias estaduais, muitos deles firmados sem licitação e sem metas compatíveis com as metas legais de universalização.

Sobre a prestação regionalizada, o sistema foi incorporado para enfrentar a insuficiência de escala de muitos municípios. No Brasil existem milhares de cidades, grande diversidade territorial e fortes desigualdades de renda, e a prestação isolada pode limitar a viabilidade dos investimentos. Municípios pequenos, pouco densos ou com menor capacidade de pagamento tendem a apresentar maior custo por usuário atendido e menor atratividade econômica. A regionalização responde a esse diagnóstico ao organizar a prestação em escala compatível comas a necessidade de cobertura e de financiamento. Ao reunir municípios em uma mesma estrutura, torna-se possível combinar diferentes perfis de demanda, diluir custos, organizar mecanismos de subsídio cruzado e incluir localidades que, isoladamente, teriam menor capacidade de atrair investimentos. Essa lógica é central para a universalização, porque parte relevante do déficit está justamente em áreas onde o atendimento é mais caro, disperso ou operacionalmente complexo.

A experiência dos últimos anos mostra avanços desiguais entre os estados, já que alguns conseguiram estruturar blocos e contratar investimentos, enquanto outros avançaram na legislação ou na definição formal das unidades regionais, mas ainda enfrentam dificuldades de adesão municipal, governança, modelagem ou implementação. Isso indica que a regionalização deve ser avaliada menos pela criação formal de blocos e mais pela capacidade de transformar escala em contratos viáveis, investimentos executáveis, fiscalização efetiva e atendimento à população. O ganho de escala, por si só, não resolve todos os problemas e a regionalização depende de governança interfederativa, coordenação entre titulares, regras claras de tomada de decisão, transparência nos subsídios cruzados e capacidade regulatória compatível com a complexidade dos contratos.

A consolidação das entidades regionalizadas é um fator decisivo para que a regionalização produza os resultados esperados. Embora a maioria dos estados já tenha instituído formalmente suas unidades regionais, muitas dessas estruturas ainda operam de forma limitada, sem mecanismos efetivos de governança, coordenação entre os municípios, planejamento integrado ou capacidade técnica para conduzir processos de contratação e fiscalização. Esse cenário reduz a capacidade de transformar o ganho de escala em investimentos concretos, compromete a segurança jurídica dos arranjos e dificulta a implementação de soluções regionalizadas capazes de ampliar o acesso aos serviços. O desafio atual, portanto, não está apenas na criação dessas estruturas, mas em garantir seu funcionamento efetivo, com regras claras, participação dos entes envolvidos e capacidade institucional compatível com a complexidade do setor.

A Agenda Regulatória 2025-2026 inaugura uma nova etapa na consolidação do papel atribuído à ANA pelo Marco Legal. Após um primeiro ciclo concentrado nas normas mais diretamente associadas à organização contratual, à governança regulatória, às metas progressivas, à qualidade da prestação, aos modelos tarifários, ao reajuste e à matriz de riscos, o biênio 2025-2026 avança sobre temas operacionais, tarifários e institucionais necessários à aplicação prática desse arcabouço. Uma destas ações é a Lista Positiva decorrente da Resolução ANA nº 134/2022, que avalia a comprovação da adoção das normas de referência pelas Entidades Reguladoras Infranacionais (ERI). Em 22 de dezembro de 2025, a ANA divulgou a primeira lista desse ciclo de comprovação, organizada por componente do saneamento básico. A verificação foi feita separadamente para abastecimento de água, esgotamento sanitário e limpeza urbana e manejo de resíduos sólidos urbanos. Para ser considerada aderente em determinado componente, a entidade reguladora deve comprovar o atendimento a todas as normas aplicáveis àquele componente, inclusive normas gerais ou transversais quando cabíveis. Os resultados do ciclo de 2025 indicam que cerca de 20 milhões de brasileiros vivem em municípios sem agência reguladora cadastrada na ANA. A maior concentração ocorre em Minas Gerais, Rio Grande do Sul e Santa Catarina, com quatro agências em cada estado, seguido por Goiás e Mato Grosso, com três agências cada, e São Paulo, com duas agências. Os demais estados e o Distrito Federal contam com uma agência aderente cada, sendo eles Bahia, Ceará, Distrito Federal, Espírito Santo, Mato Grosso do Sul, Pernambuco, Piauí, Paraná e Sergipe. O resultado mostra que a adesão ainda se concentra em um grupo limitado de unidades da federação, com presença mais intensa em estados que contam com estruturas regulatórias estaduais, municipais ou intermunicipais mais diversificadas.

Os últimos seis anos mostram que as atribuições conferidas à ANA pelo Marco Legal ganharam densidade institucional e passaram a ocupar um papel central na coordenação regulatória do saneamento. O arcabouço de normas de referência sobre temas estruturantes, como governança regulatória, metas progressivas, qualidade da prestação, modelos de regulação, reajuste e matriz de riscos, encontra-se em grande parte consolidado. A Agenda 2025-2026, por sua vez, desloca a atuação normativa para temas operacionais e tarifários, como estrutura tarifária e tarifa social, controle de perdas de água, drenagem, resíduos sólidos, contabilidade regulatória e revisão tarifária. Esses avanços, contudo, convivem com um hiato relevante entre a norma e a prática. A leitura dos resultados da comprovação de 2025 sugere que parte relevante das entidades reguladoras infranacionais ainda encontra dificuldades para comprovar integralmente a adoção das normas de referência. Nesse sentido, a efetividade do Marco depende de uma etapa adicional, que é transformar a adesão formal às normas em capacidade regulatória aplicada aos contratos, aos investimentos, às tarifas e aos usuários. Enquanto parte das ERI demonstra maior capacidade de absorver as diretrizes da ANA, um contingente expressivo de entidades municipais e intermunicipais ainda enfrenta restrições de pessoal qualificado, autonomia orçamentária, estrutura administrativa e capacidade de fiscalização. Em alguns casos, a agência reguladora precisa acompanhar contratos complexos, com investimentos bilionários e metas de longo prazo, sem dispor de equipe compatível com a complexidade da tarefa.

Um dos objetivos do Marco Legal do Saneamento foi o de atrair capital para o aumento dos investimentos, seja através de concessões plenas dos serviços de água e esgoto ou através de celebração de parcerias público-privadas com os prestadores regionais. Nos últimos seis anos, é possível perceber que ocorreram processos licitatórios significativos no saneamento, incluindo a licitação de blocos regionais para a prestação dos serviços. Com a participação do BNDES como agente estruturador das novas concessões, destacam-se, entre outros, os projetos de concessão e/ou PPPs dos serviços de saneamento nos estados do Amapá, Rio de Janeiro, Ceará, Alagoas, Pará e Sergipe. Os principais projetos mapeados entre 2020 e 2026 preveem mais de R$ 420 bilhões em investimentos estimados e devem impactar mais de 100 milhões de pessoas em 2.460 municípios.